党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，将生态文明建设提升到前所未有的战略新高度。为了充分发挥立法在生态文明建设方面的引领和推动作用，科学有效地规范莲花山的资源保护和开发利用行为，保护其生态环境，发挥其生态效益，市人大常委会在充分调研和听取各方面的意见的基础上，经请示市委，决定将莲花山保护条例作为我市首部实体性法规。2016年9月，市十三届人大常委会第四十四次会议表决通过《莲花山保护条例》。11月30日，自治区十二届人大常委会第二十六次会议表决批准了《条例》，该法规将于2017年8月1日起正式施行。
一、为什么要制定莲花山保护条例
莲花山位于柳州市主城区和柳东新区之间，该地域范围内青山挺立，碧水环绕，森林覆盖率达67%，具有保持水土、涵养水源、净化空气、减缓热岛效应等重要生态功能，是柳州市区不可多得的大型生态功能区、城市“后花园”、“绿肺”。同时，它也是融森林景观、滨水景观和人文景观于一体的城市近郊风景区，是我市建设“旅游名城”的重要组成部分。
近年来，随着城市建设范围的不断扩大，莲花山范围内出现了较为严重的乱搭乱建、乱挖乱采、乱砍乱伐、乱埋乱葬、乱摆乱买等现象，对生态环境、自然资源、人文景观造成了严重的破坏。为了科学有效地规范莲花山的资源保护和开发利用行为，保护其生态环境，发挥其生态效益，通过立法加强莲花山的保护十分必要而紧迫，对于推进我市生态文明建设，促进经济社会可持续发展，在全区率先全面建成小康社会、打造西江经济带龙头城市具有重要的意义。
二、莲花山保护条例的立法过程
根据2016年柳州市立法计划，市人民政府负责组织《条例》的起草工作。经过充分调研、论证，2016年5月，市人民政府完成了《条例（草案）》的起草，提请市人大常委会审议。
2016年6月29日，第十三届人大常委会第四十二次会议第一次审议了《条例（草案）》。会后，市人大常委会法制工作委员会对常委会审议意见进行了梳理，针对重点问题委托广西师范大学立法咨询服务基地进行了专题论证，召集编办、法制办、规划、国土、环保等部门进行座谈，充分听取政府职能部门的意见建议。市人大常委会法制工作委员会，在认真研究常委会审议意见、立法基地论证意见和有关职能部门的意见建议的基础上，对《条例（草案）》进行了修改。
2016年8月9日，柳州市第十三届人大常委会第四十三次会议审议了《条例（草案）》二次审议稿。会后，柳州市人大常委会通过市人大门户网站发布征求意见公告，向社会公开征求《条例（草案）》二次审议稿的意见建议，并发函征求了“两院”、政府职能部门、各民主党派的意见，共收到相关意见建议二十三条。在此基础上，市人大常委会邀请自治区人大常委会法制工作委员会部分立法专家来柳实地考察，对《条例（草案）》二次审议稿进行了专题评审。市人大常委会法制工作委员会结合常委会收集到的各方面意见建议，反复研究、修改，形成了《条例（草案）》送审稿，呈报市委。市委第十二届第四次常委会议审议了《条例（草案）》，并就进一步修改完善草案作出了重要指示。根据市委的指示精神，对《条例（草案）》又作了进一步修改完善。2016年9月23日，柳州市第十三届人大常委会第四十四次会议审议表决通过了《条例（草案）》。
三、莲花山保护条例的主要内容
《条例》分为总则、规划编制与建设管控、保护与管理、保障与监督、法律责任、附则六章共三十九条。主要内容包括：
（一）关于管理机制。为了加强对莲花山保护的统一管理，避免出现管理不到位或者责任推诿，《条例》借鉴南宁五象岭保护的立法经验，明确规定由市人民政府统一领导莲花山保护工作，建立协调机制，统筹处理莲花山保护工作中的重大问题；市人民政府确定的莲花山保护管理机构负责莲花山保护的日常监督管理工作，所需经费列入市本级预算，并明确了管理机构的主要工作职责。同时《条例》还规定了规划、环保等有关主管部门及莲花山所在城区人民政府应当按照各自职责，共同做好莲花山保护的相关工作。
（二）关于保护范围。莲花山保护范围是《条例》的核心条款。为明确莲花山保护范围，通过整合规划和国土部门的意见，按照“东南西北”四至范围，明确莲花山保护范围包括东、东北、北向以柳江河右岸线为界，西至河东路北片区和马鹿山东北片区的规划建设用地外缘，南至楼梯山片区和独凳山片区的规划建设用地外缘，规划总面积约40.9平方公里。同时根据莲花山不同区域的环境特点和功能定位，进一步将莲花山保护范围划分为核心保护区、现状控制区和综合利用区，“三区”的具体范围由市人民政府批准后，向社会各界公布。为了更加直观的展示莲花山的保护范围，《条例》以附件方式明示了莲花山保护范围。为方便公众实地知晓莲花山的保护范围，《条例》规定市人民政府应当根据本条例确定的莲花山保护范围，设置永久性界桩或者其他边界标识。
（三）关于规划保护。鉴于莲花山保护尚处于起步阶段，缺乏宏观性的整体规划和细节性的详细规划。《条例》第二章对莲花山保护规划主要从三个方面做出了规定。一是规定了规划编制内容。明确提出莲花山保护必须编制总体规划和控制性详细规划，同时确定了规划编制部门。二是规定了规划编制流程。明确市人民政府在批准莲花山总体规划前，应当提请市人民代表大会常务委员会审议，按照审议意见进行研究处理，并报市人民代表大会常务委员会备案。三是对规划修改做出了严格限制。明确规定经批准的莲花山总体规划和详细规划不得擅自修改。因公共利益需要，确需修改的，应当按照原编制和批准程序办理。
（四）关于建设管控。妥善处理莲花山保护范围内的建设开发是莲花山保护的重要内容。《条例》规定了建设活动应当遵循的基本原则，要求莲花山保护范围内的建设活动应当符合莲花山总体规划和控制性详细规划，并与周边生态景观和环境相协调，不得破坏山水自然形态和格局，并控制建筑高度和体量的总要求。为有效打击莲花山保护范围内的违法建设行为，我们明确规定市人民政府城乡规划主管部门应当加强对莲花山相关规划实施情况的监督检查。发现违法建设的，应当按照法定职责进行查处，或者将有关情况及时告知莲花山所在城区人民政府并督促其依法查处。国土资源、住房城乡建设等有关主管部门应当在各自职责范围内，共同做好违法建设的查处工作。同时，《条例》对开发建设审批、建设施工提出了明确要求。为保护张翀墓以及杨廷理家族墓等文物保护单位，《条例》还对文物保护单位建设工程作出了相应规定。
（五）关于保障和监督。莲花山保护是一项系统工程，不仅需要资金投入、政策扶持，同时也需要监督落实。《条例》主要从三个方面设置了保障和监督措施：一是建立了生态补偿机制。明确市人民政府应当建立莲花山生态补偿机制，生态补偿的范围、标准等具体办法由市人民政府另行制定。二是突出了政策扶持引导。提出市和莲花山所在城区人民政府应当加大对莲花山保护的政策扶持力度，优先安排生态建设工程和公益性基础设施建设项目。莲花山所在城区人民政府应当鼓励和引导发展生态农业、旅游休闲等与生态保护相适应的产业，提高生态综合效益和农民收入水平。三是设置了人大监督环节。提出市人民政府和莲花山所在城区人民政府应当定期向同级人民代表大会常务委员会报告莲花山保护和本条例实施情况。同时市人大常委会和莲花山所在城区人大常务委员会应当通过组织执法检查、开展专题询问等方式，对莲花山保护实施监督。
（六）关于法律责任。《条例》结合柳州实际情况，同时参照自治区环境保护条例、巴马盘阳河保护条例以及南宁五象岭、西安秦岭等保护条例的有关规定，从六个方面设置了相应的法律责任。针对莲花山保护中可能出现的违法行为，要求莲花山保护管理机构应当先行制止违法行为，并告知有关主管部门依法处理，有关主管部门应当及时将处理情况抄告莲花山保护管理机构。
四、立法过程中的热点问题
在莲花山保护条例制定过程中，市人大常委会坚持以问题为导向，回应了人民群众普遍关注的一系列热点问题。
第一，关于《条例》的名称问题。关于《条例》的名称的意见建议主要集中在两方面：一是应当以“莲花山”还是“三门江”命名？二是是否需要在地名后加上“生态区”或“区域”作为后缀。选择莲花山保护条例作为名称主要理由如下：一是用莲花山命名有市政规划作为支撑，同时经征询民政部门的意见，认为莲花山的命名没有违反国家关于地名命名的有关规定。二是三门江虽也是保护范围内的一处知名度较高的地名，但启动立法程序前后，保护区域一直使用“莲花山”名称，且经过多年的宣传铺垫，在市内外已经具备一定的知名度。三是以一座山名代表一个区域范围在立法上有范例，如《南宁市五象岭保护条例》《广西壮族自治区南宁青秀山保护条例》，故不加后缀。
第二，关于速生桉的种植问题。速生桉是社会各界普遍关注的问题，根据莲花山的实际情况，在莲花山保护范围内完全禁止种植速生桉可能会侵害速生桉种植人员的合法权益。应当按照环境保护的要求，对速生桉种植分层次予以规范，在核心保护区禁止新植速生桉，通过种植其他观赏性树种逐步替代速生桉；现状维护区和综合利用区内则鼓励引导种植有利于涵养水源、保持水土、保护植被的树种，逐步减少速生桉的种植。
第三，关于畜禽养殖问题。莲花山地区畜禽规模养殖主要为肉鸭和肉猪，畜禽粪便和养殖污水肆意排放，污染莲花山地区生态环境，危害人民群众身体健康。经征询环保、畜牧等部门的意见，同时结合莲花山的实际情况，我们将莲花山核心保护区划定为畜禽养殖禁养区，禁止养殖一切畜禽。考虑到现状控制区、综合利用区部分畜禽养殖户的生计，我们规定现状控制区、综合利用区不得新建、扩建畜禽养殖场、养殖小区，应当逐步控制和减少畜禽饲养总量，同时也对从事散养的单位和个人的行为作出了规定。
第四，关于乱埋乱葬的问题。莲花山保护范围内的乱埋乱葬问题由来已久，严重破坏莲花山保护范围内的生态环境。随着，国务院殡葬管理条例的修改，执法部门陷入无法可依的困境。如何通过法治的方式解决莲花山保护范围内的乱埋乱葬问题，急需发挥立法的引领和推动作用。经充分调研和听取有关职能部门的意见，我们规定莲花山保护范围内禁止新建、扩建坟墓。原有的坟墓，应当按照有关规定限期迁移或深埋，不留坟头。违法规定新建、扩建坟墓的，由莲花山保护管理机构责令停止违法行为或者限期迁移，可以处每座坟墓五千元以上二万元以下罚款。
第五，关于无序经营问题。随着滨江大道等城市基础设施的不断完善，莲花山保护范围内的农家乐、摆摊设点等无序经营活动呈现愈演愈烈的趋势。如何规制莲花山保护范围内的无序经营问题成为有关执法部门的厄待解决的难点问题。为破解这一难题，我们规定莲花山保护范围内摆摊设点、兜售物品，应当按照莲花山所在城区人民政府规定的地点、时限有序经营，保持经营场地清洁。不按规定的地点、时限有序经营的，由市容环境卫生主管部门责令改正；拒不改正的，处五百元以上三千元以下罚款。